安徽基本藥物集中采購一石激起千層浪
2018-07-17T13:13:55

基本藥物集中采購“安徽模式”現八大創新

現已進入配送階段的安徽基藥集采模式呈現出了8大亮點,重點落在藥品的價量及配送以及貨款結算等方面,或將一定程度地推動地方基藥集采模式的探索深入。

安徽基本藥物集中采購一石激起千層浪。

2010年8月6日安徽省《安徽省基層醫療衛生機構基本藥物集中招標采購實施方案(2010年版)》出臺,并發布了《關于重新啟動基本藥物招標采購工作的通知》,對原有方案推倒重來、翻天覆地的改變,一經公布,就遭致醫藥行業的熱議。經過一個多月的緊張實施,9月16日安徽省基本藥物集中采購已經進入到配送階段,全省100%基層醫療機構執行基本藥物制度將拉開序幕。

本次安徽省基本藥物集中采購有諸多創新舉措,如雙信封招標、量價掛鉤、單一貨源承諾、生產企業承擔配送責任等,據安徽省衛生廳報道,本輪招標平均降低藥品價格47.22%,比醫療機構的實際采購價降低8%,中標價格明顯低于之前各地招標的中標價格,可謂降價成效顯著。我們姑且稱其為“安徽模式”。

安徽模式是按照國家醫改辦《關于政府辦醫療機構基本藥物采購機制的指導意見(征求意見稿)》的思路設計,安徽省因此成為全國基本藥物集中采購試點的第一省,安徽模式能否代表了我國基本藥物集中采購的方向,是否能夠獲得全國性的推廣,推廣以后將會對行業帶來哪些影響?

A 八大創新亮相

2010年8月9日發布的《安徽省人民政府關于基層醫藥衛生體制綜合改革的實施意見》無疑為安徽模式的基本藥物的集中采購奠定了政策基礎。本次基本藥物招標實施范圍覆蓋了全省所有的政府辦基層醫療衛生機構,全省105個縣(市、區)和3個實驗區,1263個鄉鎮衛生院、605個社區衛生服務中心以及10750個一體化管理的行政村衛生室將全部執行,安徽省早于國家規定一年4個月實現了基本藥物100%醫療機構使用的目標。

安徽模式的突出特點為:

1、雙信封制招標:采用先評技術標,再評商務標的“雙信封”招標方式。技術標評審,主要對投標藥品質量及質量可靠性(企業GMP資質認證、質量類型、生產規模、銷售額、行業排名、市場信譽、不良記錄情況等)相關指標,實行百分制評標,技術標評審結果在省采購平臺公示,并報省藥招辦備案。同一品規藥品按照技術標評審得分高低,確定進入商務標評審藥品,數量≤2個,全部進入商務標評審;在3-5個之間,排名前60%的藥品進入商務標評審;投標數量≥6個,排名前50%的藥品進入商務標評審;本省企業生產的藥品,技術標評審合格的進入商務標評審。商務標評標中以最低報價確定擬中標藥品,商務標評審時,如出現最低報價高于我省采購參考價或11個外省平均中標價、同一廠家同一產品不同區域報價不一等報價異常情況,由省藥招辦結合評審專家意見,確定是否進入議價程序。

2、量價掛鉤:招標前公布投標藥品的采購數量,生產企業可以按照數量進行報價,并獲取獨家配送的權利。

3、單一貨源承諾:原則上一種基本藥物的品規只中標一家藥品生產企業,且該企業獲得全省所有基層醫療衛生機構的市場份額。對采購需求量大的基本藥物,按人口、交通以及采購數量,將全省劃分2~3區域分別進行招標采購,確保中標企業獲得采購區域內所有市場份額,確保每個基層醫療衛生機構使用的基本藥物(具體到規格)有且只有一家企業供應,保障基本藥物供應。

4、一品三劑型兩規格:按照標準品種、劑型、規格確定招標基本藥物的品種、規格和劑型,原則上一個品種三種劑型,每種劑型對應的規格原則上不超過兩種。全省共確定招標基本藥物278個品種,852種規格。

5、采購主體是省藥品集采服務中心:所有基層醫療衛生機構通過簽定協議授權省醫藥集中采購服務中心,代表基層醫療衛生機構作為基本藥物采購主體與中標企業簽訂藥品購銷合同,明確品種、規格、價格、供貨區域、回款時間、支付方法、履約方式、違約責任等。省藥采中心與中標企業簽訂追加合同時,各中標企業原則上不得拒絕。

6、生產企業對基藥配送責任負責,不進行配送企業的招標:中標企業必須按照購銷合同保證藥品供應,及時滿足醫療衛生機構的采購需要,將藥品配送到基層醫療衛生機構。生產企業可直接配送,也可委托符合法定資質條件的藥品經營企業配送。委托配送的,生產企業和委托藥品經營企業應向省藥采中心遞交授權委托書和配送承諾書。

7、國庫集中進行藥款結算:縣(市、區)級國庫集中支付中心與中標基本藥物生產企業結算貨款,確保從交貨驗收到付款時間不超過30天 。

8、允許轉配送:生產企業直接委托配送有困難的,可在省藥品經營企業中委托規模較大、實力較強的企業作為一級配送企業,負責落實藥品配送工作。生產企業是藥品供應配送第一責任人,被委托配送企業不能完成配送任務的,委托企業須自動承擔相應職責,并及時重新委托藥品配送企業,并重新遞交有關材料,確保藥品供應不斷檔。重新委托的一級配送企業應報省藥招辦審核備案。

B 模式之考

藥價普降 配送方式靈活

安徽模式一經實施,便遭致行業因藥品價格大幅下降而產生的激烈反對,尤其是個別中藥品種的中標價格被質疑難以保障產品的質量,會出現“劣幣驅良幣”現象的發生。

縱觀安徽模式的全過程,筆者認為安徽模式首先在政策層面進行了突破,“雙信封”的藥品招標方式開全國先河,技術標保證了質量,商務標降低了價格,在真正意義上做到了“質量優先”與“價格合理”的結合;其次,量價掛鉤解決了十多年藥品招標中沒有數量的怪現象,使得投標企業可以按照用量決定投標價格,有效地降低了中標價格;第三,中標價格創歷史最低,目前公布的784個品規中標價與現行市場供貨價格的比較,中標價平均僅比市場供貨價格高10-20%,這與之前各地平均中標價格高出市場供貨價格50%以上的現象來說,可謂是很大的進步;第四,醫療機構一個品種只有一種選擇的政策設計,使得通過回扣競爭進行促銷的方式失去了土壤,有效的抑制了商業賄賂在基層醫療機構的蔓延。中標企業雖然價格上作出了讓步,但是量的保障使其盈利水平將有所增加;第五,取消配送商的招標,把權力歸還給中標生產企業,不但鎖定了中標生產企業的責任,更使政府從配送商的招標、控制配送費用的麻煩中解脫出來,回避了權力尋租的嫌疑,有利于提高政府的公信力和權威性;第六尊重實際,對方案的不合理、不完善的地方進行及時的糾正和補充,如允許轉配送、貨款結算可以使生產企業,也可以是配送企業等,彰顯了政府的寬容與務實,也使得方案的推行更加的順利。

采購配送流程有待完善

盡管安徽模式令藥品價格有了很大降幅,并結合當地實際情況,對配送方式、貨款結算等作了大膽的創新探索,但其仍然存在一些不足之處:一是依舊有少量的品種中標價虛高,有個別品規的中標價格是市場采購價格的2倍以上;二是對獨家品種仍沒有有效的抑制價格的方式和手段;三是“醫療機構—采購平臺—中標企業”的采購流程不完整,完整的采購包括:采購訂單的下達、平臺與中標企業以及配送企業的確認、驗貨入庫及貨款的回收等一系列流程,不具體規范就會出現很多的隨意性,讓有關各方無所適從;四是雖然在補充通知中明確了國庫集中支付中心可以和配送企業結算貨款,但是配送企業、醫療機構和國庫集中支付中心之間缺乏必要的合同約定和規范的操作流程,有可能對實際的結款產生不良影響,如果具體的配送企業與醫療機構和當地縣(市、區)的集中支付中心簽訂三方合同,執行起來就會更加規范;五是對于中標價格遭受質疑的企業的產品質量,政府要加大抽查和監管力度,防止劣質藥品進入市場,并依法追究違法行為的法律責任;六是地方保護主義依然存在,如當地企業通過技術標就可以直接進入商務標評審,一級配送商必須是本省的經營企業等,地方保護主義不利于全國統一市場的形成。

C 推動基藥集采模式探索深入

2009年至2010年實施的基本藥物招標非但沒有降低藥品價格,反而讓“高端醫療機構藥價虛高”的諸多弊端在基層醫療機構的集中采購中繼續蔓延。為保障基本藥物供應,達到“?;?、重基層、強基礎”的目標,安徽模式的探索是值得肯定的。

基本藥物在沒有進行集中采購前,采用的是完全市場化的方法,形成的價格、渠道都是經過市場競爭形成的,是效率最高、成本最低的方式。招標以來,全國普遍存在中標價格高于市場價格的現象,致使很多省份不得不進行二次議價來降低價格,如:重慶、湖北、河南、甘肅等省,才使基本藥物制度得以推進和實施;另外對配送商招標、限制配送商數量、不允許轉配送等規則,非但沒有有效地解決配送到位的問題,反而降低了效率,增加了成本,雖然各地都規定了原則上只委托一次,但各地實施中基本睜一只眼閉一只眼,可見違反市場規則的做法是難以真正實施的,因此招標方式也許不一定是解決基本藥物問題的唯一方式。

基本藥物招標統一規范勢在必行?;舅幬镎袠说奶接懼饕杏谡袠说姆绞?、綜合評價的方法、質量層次的劃分和對質量和價格權重比例、入圍評審組別的劃分、配送商的選擇等。

藥品的集中采購是國際上通行的采購方式,是市場化的體現,也被各國的實踐證明是行之有效的降低采購成本,完善藥品供應保障體系的辦法,堅持藥品集中采購的方向一定是正確的。然而,目前我國進行的藥品集中采購已經異化為藥品的降價、二次限價,異化為行政權力對市場行為的替代,異化為打擊商業賄賂的重要手段,這些原本并不屬于藥品集中采購的問題,如果非要藥品集中采購完成,恐怕也會難以承受之重。藥品集中采購的本質回歸是發展的必然。

基本藥物制度是新醫改中藥品供應保障體系建設的主要內容,是一項解決百姓基本醫療保障的國策,艱難起步并不代表前途不光明。既然新醫改明確了未來醫藥行業的發展方向,藥品集中采購的方向一定會按照新醫改的指引而發展。市場機制既然已經解決的問題,就需要政府更好的做好引導,而不是行政化的干預。既然存在的問題已經暴露無遺,控制的關鍵環節生產、供應和使用已經明確,新的統一規范的出現也就不是疑問。只要注重解決藥品招標中的“信息對稱、信息公開”的問題,就可以避免“醫藥檸檬市場”的產生(劣幣驅良幣現象的發生)。

筆者認為,安徽模式出來后,更多針對基本藥物集中采購的省級招標探索會不斷深入,國家關于基本藥物采購機制的工作規范也會適時公布,以下方面將成為改革和探討的重點。

首先是市場機制在基本藥物招標中將發揮作用,應該是市場解決的問題,就不要政府行政來解決,要徹底避免基本藥物招標中的行政干預和地方保護主義;其次是量價掛鉤,將基本藥物的招標回歸到集中采購“將需求集中起來,降低藥品價格”的本質上來;三是“雙信封”制招標將被推廣,解決基本藥物目前中標價格虛高的問題,避免在高端醫院的商業賄賂行為向基層醫療機構延伸;四是取消對基本藥物的質量分層,建立科學的基本藥物評價體系,減少主觀評價,避免以專家定結果;五是不做配送渠道層級的限制,由生產企業承擔醫療機構配送到位的責任,由經營企業負責配送;六是加強監管,規定基本藥物的使用比例,嚴格網上交易,不得偷梁換柱,不得弄虛作假;七是保證基層醫療機構的補償資金到位;八是打擊基本藥物招標、采購、使用中的商業賄賂行為;九是探索通過二次議價降低藥品價格,調動醫療機構降低藥品價格的積極性的方式和方法;十是鼓勵發展醫藥現代物流向基層醫療機構的延伸,通過供應鏈整合提高配送效率和醫療機構的藥品管理水平。

該信息來自全網整合,僅供參考,請按實際藥品說明書或在藥師指導下購買和使用。

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